عبدلواسع هیله من
قانون به معنای عام، عبارت است از هر قاعده‌ی الزام‌آوری که توسط یک مقام یا قوه‌ی صلاحیت‌دار وضع گردیده و همه‌ی افراد ملزم به تبعیت از آن هستند. این نوع قاعده شامل همه‌ی اسناد تقنینی، اعم از قانون اساسی، قوانین عادی، مقرره‌ها، اساس‌نامه‌ها، حتا لوایح و طرز‌العمل‌ها میشود. با توجه به همین معنای عام است که در ماده‌ی ۷۹ قانون اساسی چنین آمده است: «حکومت می‌تواند در حال تعطیل ولسی جرگه در صورت ضرورت عاجل، به استثنای امور مربوط به بودجه و امور مالی، فرامین تقنینی را ترتیب کند. فرامین تقنینی بعد از توشیح رییس جمهور، حکم قانون را حایز می‌شوند». هم‌چنین در ماده‌ی ۷۶ قانون اساسی ذکر شده که «حکومت برای تطبیق خطوط اساسی سیاست کشور و تنظیم وظایف خود مقررات وضع و تصویب می‌کند». اما قانون به معنای خاص آن چنان‌که در ماده‌ی ۹۴ قانون اساسی هم ذکر گردیده، عـبارت است از «مصوبه‌ی هردو مجلس شـورای ملی كه به توشیح رییس جمهور رسیده باشد» و بعد از نشر نافذ می‌گردد و همه‌ی افراد جامعه ملزم به رعایت آن می‌باشند. قانون معرب کلمه‌ی یونانی canon است که به فرانسوی loi و به انگلیسی law ترجمه میشود. قانون به عنوان بنیاد و ستون‌های یک جامعه‌ی مردم‌سالار است.
نیاز به قانون از ضروریات است. ما انسان‌ها نیاز به قانون داریم تا میل به خودسری پیدا نکنیم. آزادی واقعی در جایی است که قانون باشد و نباید فراموش کرد که رشد، پیشرفت و اداره‌ی جامعه جز در سایه‌ی قوانین و مقررات و وضع محدودیت‌ها میسر نیست. قانون تنها مرجع تنظیم‌کننده‌ی روابط فرد و جامعه و جوامع با یک‌دیگر میباشد. قوانین خوب وضع را بهتر می‌سازند و قانون‌های بد قانون‌های بدتری به‌دنبال دارند.
قانون‌گذاری در افغانستان پیشینه‌ی طولانی دارد، که به گفته‌ی محمد عظیم فاریابی در مقاله‌ای تحت عنوان «نگاهی به پیشینه‌ی قانون‌گذاری در افغانستان»، آغاز آن به‌صورت ابتدایی به زمان امیر شیر علی خان می‌رسد، ولی به‌صورت منظم و اساسی از زمان امان‌الله خان آغاز گردیده است. از همان جاست که قانون‌گذاری در افغانستان به‌طور منظم آغاز و کارشناسان ترکی در آن بخش همکاری می‌نمودند. در حدود «۷۷» نظام‌نامه روی تنظیم مسایل بزرگ دولتی، بهبود امور عدلی، اداره، اقتصاد، سیاست، مسایل مدنی، تجارتی، اجتماعی و نیز معاهدات فرهنگی و سیاسی با عده‌ای کشورها به تصویب رسیدند.
به‌خاطر تسوید و تدوین قوانین یک سلسله اصول و قواعد باید در نظر گرفته شوند، تا باشد قوانین به‌صورت دقیق، درست و جامع تهیه گردند؛ زیرا اگر این اصول و قواعد رعایت نشوند، در جریان تطبیق، قوانین با مشکلات مواجه می‌شوند و ایجاب تعدیل و اصلاح دوباره و زودهنگام را خواهد کرد. هر مسوده‌ی قانون باید مراحل ذیل را طی نماید تا به قانون تبدیل شود.
مراحل تصویب قانون:
از آنچه در تعریف قانون گفته شد، روشن می‌گردد که تصویب قانون به حیث یک پروسه، مراحل متعددی را طی می‌کند. در سیستم قانون‌گذاری کشور ما در صورتی که طرح قانون از طرف حکومت تهیه شود، از آغاز تا انجام شش مرحله‌ی ذیل را طی می‌کند:
اول، تسوید: پیش‌نویس یا مسوده‌ی قانون توسط اداره یا وزارت مربوط پیش‌نهاد و تهیه می‌گردد که برای انجام وظایف خود به آن احتیاج دارد یا تطبیق آن را در جامعه ضروری می‌داند.
دوم، تدقیق: مسوده‌ی اولیه، برای تدقیق و بررسی حقوقی همه‌جانبه از طریق اداره‌ی امور ریاست جمهوری به وزارت عدلیه فرستاده میشود تا مطابق مقرره‌ی مربوط، تدقیق و طی مراحل شود.
سوم، تأیید حکومت: طرح قانون بعد از مراحله‌ی تدقیق، به کمیته‌ی قوانین شورای وزیران و بعد هم به جلسه‌ی شورای وزیران ارائه می‌گردد تا نقطه نظرات و پیش‌نهادات اعضای کابینه نیز در مورد آن ارزیابی گردد.
چهارم، تصویب شورای ملی: طرح قانون از طریق وزارت عدلیه و وزیر دولت در امور پارلمانی به شورای ملی ارائه می‌گردد. در ماده‌ی ۹۷ قانون اساسی چنین ذکر شده است: «پیش‌نهاد طرح قانون از طرف حکومت نخست به مجلس نمایندگان تقدیم می‌گردد. مجلس نمایندگان پیش‌نهاد طرح قانون را بعد از بحث به‌صورت یک کل تصویب یا رد می‌کند. مجلس نمایندگان نمی‌تواند طرح پیش‌نهاد شده را بیش از یک‌ماه به تأخیر اندازد. مجلس نمایندگان طرح قانون پیش‌نهاد شده را بعد از تصویب به مجلس سنا می‌سپارد. مجلس سنا در ظرف پانزده روز در مورد آن تصمیم می‌گیرد».
پنجم، توشیح رییس جمهور: قانون بعد از تصویب شورای ملی، برای توشیح به رییس جمهور فرستاده میشود. در صورتی که رییس جمهور با مصوبه‌ی شورای ملی موافقه نداشته باشد، می‌تواند آن را در ظرف ۱۵ روز از تاریخ تقدیم با ذکر دلایل به مجلس نمایندگان مسترد نماید. با سپری شدن این مدت یا در صورتی که مجلس نمایندگان آن را مجدداً با دو ثلث آرای کل اعضا تصویب نماید، مصوبه توشیح شده و نافذ می‌گردد.
ششم، نشر: آخرین مرحله برای نافذ شدن قانون، نشر آن است که بعد از توشیح ریاست جمهوری به وزارت عدلیه ارسال می‌گردد تا در جریده‌ی رسمی نشر شود.
ده سال اخیر بهترین دوره از نظر تسوید و تصویب قوانین در کشور بوده و بیش‌ترین و مهم‌ترین قوانین مورد ضرورت ادارات و نهادهای دولتی و غیر‌دولتی در همین دوره تصویب گردیده‌اند. ولی در این اواخر چندین قانون؛ مانند اجرائات جزایی، تشکیل و صلاحیت قوه‌ی قضائیه، مقرره‌ی مراکز صحی خصوصی، مالیات بر عایدات و حقوق و امتیازات معلولین بعد از نشر یا همزمان با نشر تعدیل گردیده‌اند. در بعضی موارد قانون کاملاً ملغی گردیده و دوباره تسوید شده است؛ مانند قانون حمایت حقوق مولف، مصنف، هنرمند و محقق (کاپی رایت)، قانون رسانه‌ها و قانون انتخابات.
سوال اصلی این‌جاست که چرا بعضی قوانین بعد از نشر و سپری شدن مدت کوتاه دوباره نیازمند تعدیل میشود؟
مشکل در کجاست؛ طی مراحل قوانین، عدم شریک‌سازی مسوده‌ی قوانین با سایر ادارات ذیربط، عجله در کار، شریک نکردن مسوده با مراجع تطبیق‌کننده و مخاطبین اصلی قوانین یا هم کدام دلیل دیگر؟
جهت تدقیق و وضاحت بیش‌تر موضوع و دریافت علل آن، خواستم مشکل را با چند تن از کارشناسان امور حقوقی و قانون‌گذاری از بخش دولتی و غیر‌دولتی در میان گذاشته و نظریات‌شان را دریابیم.
عین‌الدین بهادری، مسئول دبیرخانه‌ی اتحادیه‌ی حقوق‌دانان افغانستان در این زمینه می‌گوید:
۱. نبود یک جامعه‌ی قانون‌مدار در چند دهه و تجدید قوانین نظر به زمان و پاسخ‌گو بودن به نیاز‌های جامعه از جمله‌ی دلایلی می‌توانند باشند که قوانین در مدت زمان کوتاه تصویب یا لغو می‌شوند. در هیچ عرصه‌ای به شکل تخصصی و سیستماتیک قوانین تصویب نشده است. بناءً وقتی برای نخستین بار قانونی تصویب میشود، از یک طرف عدم ظرفیت در طرح مسوده‌ها و از جانب دیگر نبود ظرفیت لازم در قوه‌ی مقننه باعث چنین امری میشود. قوانین به شکل تقلیدی از سایر کشورها توسط گروه‌های چانه‌زن یا توسط جامعه‌ی مدنی معرفی می‌شوند؛ مانند قانون حق دسترسی به معلومات، این قانون توسط جامعه‌ی رسانه‌ای لابی شد و تصویب گردید و به شکل مقایسه‌ای شبیه قانون آفریقای جنوبی و هندوستان است. بناءً اگر قوانین از بطن جامعه برخیزند، بدون شک مشکلات کمتری خواهند داشت.
۲. در دنیای معاصر در اکثر کشورهای جهان نیاز‌های واقعی مردم بعد از تشخیص دقیق و شناسایی مشکل به شکلدرست که اساس مردمی داشته باشه، به لوایح یا به قوانین تبدیل میشود، این کار بعد از تحقیقات تخصصی و همه‌جانبه صورت می‌گیرد؛ اما در افغانستان، طرح و رویکرد قوانین بیش‌تر شکل پروژه‌ای را داشته، نه به شکل سیستماتیک، مثلاً قانون منع خشونت علیه زنان توسط گروه‌ها و فعالین زن، طرح و لابی شد.
۳. قوانینی که بیش‌تر توسط کمیته‌های هماهنگی و مرکب از نهادهای بین‌المللی ساخته شده‌اند، بیش‌ترین مشکل را داشته‌اند. فرض کنید ترکیب یک کمیته‌ای که در مورد قانون حق دسترسی به اطلاعات کار می‌کرد، مرکب از کارمندان نهادهای مدافع حقوق رسانه‌ها بود، نه از متخصصین قانون‌گذاری. قانون‌گذاری امروز به حیث یک تخصص و پدیده‌ی کاملاً مسلکی جدا از کارهای روزمرگی حقوقی است. باید نهاد‌ها و شخصیت‌هایی که تخصص کافی در عرصه‌ی قانون‌گذاری، تجربه‌ی لازم از تمام قوانین افغانستان، به‌خصوص تخصص در قانون اساسی، مدنی، شرع و مسایل اسلامی را باید به گونه‌ی بنیادی بفهمند.
۴. نبود ظرفیت قانون‌گذاری در لایه‌هایی که قوانین از طریق آن‌ها طی مراحل می‌شوند. قوانینی که از جانب جامعه‌ی مدنی معرفی می‌شوند، بیش‌تر پروژه‌ای اند. وقتی این قانون به نهادهای دولتی واگذار میشود، چون از بنیاد کار نکرده‌اند، با توجه به فشارهای مختلف، نمی‌توانند درست تصحیح یا تجدید نمایند و بالاخره در پارلمان نیز ظرفیت و توان‌مندی هیچ‌گاه به حدی نیست که بیش‌تر از بخش تقنین وزارت عدلیه باشد. به همین منوال، وقتی به نشر می‌رسد، آخرین بار به دست مردم می‌رسد و این افکار عامه است که خلای قوانین را برملا می‌سازد. بناءً پیش از نشر باید با مردم در میان گذاشته شود تا نظریات خود را در رابطه اظهار نمایند.
اسماعیل حکیمی، مشاور حقوقی پیشین وزارت عدلیه در این مورد چنین بیان می‌دارد:
علت اصلی عدم اجرای قانون یا اصلاح زودهنگام در سیستم قانون‌گذاری افغانستان، همانا عدم وضع درست قوانین است. به دلایل مختلف، قانون خوب تدوین نمی‌گردد و در نتیجه، دیر یا زود نیازمند تغییر میشود.
عدم تدوین قانون به‌صورت شایسته و مناسب، علل مختلفی دارد که از جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
الف– ضعف اکثر قانون‌گذاران در وزارت عدلیه و سایر نهاد‌ها، نداشتن مهارت درست نویسندگی؛ چنان‌چه که بسیاری از تسویدگران برای نوشتن مقاله‌ای به فارسی یا پشتو، مهارت کافی ندارند.
ب– نقایص و ابهامات فراوان در پالیسی قانون‌گذاری و سیستم و مکانیزم قانون‌گذاری، از جمله
ابهام در قانون‌گذاری و نبود مقرره و رهنمود علمی معیاری برای قانون‌گذاری، تجمع مزایا برای مسئولین و انبار شدن کارها در دست آن‌ها، تقدم رابطه بر ضابطه در ادارات قانون‌گذاری، مسلکی کار نکردن، سیستم استخدام نادرست و وجود اعمال نفوذها به‌صورت گسترده.
ج– روند و مراحل طولانی قانون‌گذاری در چندین گلوگاه در حکومت، به اضافه‌ی کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی.
د- عدم استقلال قانون‌گذاری و قانون‌گذاران و دخالت مقامات و نهادهای داخلی: دخالت رییس جمهور، رییس کمیته‌ی قوانین، مشاور مربوط به کمیته‌ی قوانین و مسئولین وزارت عدلیه در امر قانون‌گذاری. دخالت مقام‌ها و نهادهای خارجی؛ مانند ملل متحد، سفارت‌خانه‌ها و مؤسسات خارجی.
عبدالمجید غنی‌زاده، سرپرست ریاست تقنین وزارت عدلیه چنین نظر دارد:
نخست، ترجمه‌ی قوانین سایر کشورها و ارائه‌ی آن جهت تدقیق به وزارت عدلیه، به این معنا که بعضاً قوانین کشور خارجی ترجمه می‌شوند و به حیث مسوده ارائه می‌شوند. دوم، برخورد سیلقه‌ای مقامات دست اول ادارات تسوید کننده یا گروه‌های خاص در آن ادارات سبب میشود که قوانین موجود را به میل و سلیقه‌ی خود تعدیل یا تسوید نمایند که بعداً با تغییر آن‌ها مشکلات به‌وجود می‌آیند. سوم، بعضا تعدیلات از طرف شورای ملی بدون در جریان گذاشتن جوانب ذیدخل در قوانین که بعد باعث مشکلات می‌گردد و ایجاب تعدیل دوباره را می‌نماید.
نظر معاون انجمن وکلای مدافع افغانستان در زمینه چنین است:
قانون ساخته شده‌ی دست بشر است. بناءً عاری از خلا‌ها و نواقص بوده نمی‌تواند و با گذشت زمان نظر به نیازمندی‌های جامعه ایجاب تعدیلات را می‌نماید و به‌طور معمول باید در هر دهه بازنگری گردد. اما عوامل تعدیل زودهنگام قوانین و تعدیل همزمان با نشر قوانین جدید، این‌ها اند.
– قانون‌گذار در زمان تدوین قوانین باید یک سلسله عناصر زمانی و مکانی را در نظر بگیرد. یعنی زمانی که قانون‌گذار به تدوین قوانین می‌پردازد، باید وضعیت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و جغرافیایی و نیازمندی‌های جامعه را طبق زمان در وضع قوانین در نظر بگیرد، در غیر آن قانون بعد از تصویب به‌طور زودهنگام مشکلاتش برملا شده و همزمان با انفاذ آن و حتا قبل از انفاذ آن ایجاب تعدیلات را می‌نماید یا کاملاً ملغی قرار داده میشود.
– موضوع دومی که باید به آن اشاره کرد، عبارت از کارکردن پروژه‌ها در مورد قوانین جدید و تعدیلات بعضی قوانین است، که این خود باعث تعدیل زودهنگام قوانین می‌گردد. یعنی این پروژه‌های کاپی و ترجمه‌ی قوانین سایر کشورها را فراهم می‌کنند که اصلاً در جامعه ما در شرایط امروزی قابل تطبیق نمی باشد و این دلیل عمده عدم حاکمبت قانون در جامعه میباشد و بعد از تصویب به زود ترین فرصت خلا و نواقص قانون برملا گردیده و همزمان با انفاذ تعدیل می‌گردد. هم‌چنان در قوه‌ی مقننه نیز افراد مسکلی بسیار اندک اند و قادر نیستند که همه‌ی قوانین را با نگاه کارشناسانه و به شکل فنی آن بررسی کرده، مطابقت آن را با شرایط زمان بسنجند.
– در دیگر کشورها کمیته‌های مسلکی روی مشکلات احتمالی قوانین جدید در زمان تطبیق آن کار می‌کنند و تحقیقات روی آن صورت می‌گیرند؛ اما امروز متأسفانه در جامعه‌ی ما در زمان تدوین مسوده‌ی قانون برخورد‌های مسلکی صورت نمی‌گیرند. کسانی در پروسه‌ی قانون‌گذاری دخیل اند که از تخنیک‌های قانون‌گذاری آگاهی اندک دارند و بیش‌تر از قوانین کشورهای دیگر بدون توجه به تفاوت‌ها استفاده می‌کنند.
با طرح این مطلب، می‌خواهم توجه مسئولین مربوط دولتی، خصوصا بخش مربوط قانون‌گذاری، کارشناسان امور حقوقی و نهادهای حقوقی خصوصی و دولتی و قانون‌گذاری را جلب نمایم، تا این موضوع را بیش‌تر ریشه‌یابی نمایند، مشکلات را برملا سازند و راه‌حل‌های دقیق و مؤثر را در زمینه پیش‌نهاد نمایند.
منابع:
– مارک تبیت، فلسفه حقوق
– سیستم قانون‌گذاری در افغانستان و چالشهای موجود، سرور دانش
– مقرره‌ی طرز تهیه و طی مراحل اسناد تقنینی
– مصاحبه‌ها با کارشناسان امور حقوقی و قانون‌گذاری